Parecer - Parecer Jurídico: Contrário de 18/02/2011 por Victor Eduardo Bertoldi Boff (Projeto de Lei Ordinária do Executivo nº 1 de 2011)

 Ementa: Possibilidade do Poder Executivo alterar leis orçamentárias, desde que observadas às disposições constitucionais e às regras da Lei n⁰ 4.320/64.  Foi formulada consulta a esta Procuradoria pelos Vereadores integrantes da Comissão de Justiça e Redação: Ito Dari Rannov, Guido Herpich e Adriano José Cottica. Com o escopo de verificar se o Projeto de Lei em apreço atende os requisitos legais para ser ele aprovado.A presente proposição pretende retirar dotação orçamentária da Secretaria Municipal de Educação e suplementar as dotações referentes à Divulgação de Atos, Fatos e Obras Governamentais, bem como para a realização da Expo-rondon.Pois bem, a matéria vem disciplinada pela Lei no 4.320/64:Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. § 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos: I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;II - os provenientes de excesso de arrecadação;III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.   A Lei de Responsabilidade Fiscal em seus artigos 4o a 10 também disciplina a matéria.Sobre o tema citamos o entendimento do nobre doutrinador Hely Lopes Meirelles[1]:Os créditos adicionais são, na técnica financeira, de três espécies: suplementares, especiais e extraordinários. Créditos suplementares são os que se destinam a reforçar a verba já prevista no orçamento mas que se revelou insuficiente para ocorrer às reais necessidades da obra ou do serviço; créditos especiais são os que se destinam a atender a despesa supervenientes ao orçamento, mas oriundas de lei; créditos extraordinários são os que se destinam a atender a fatos imprevistos e anormais (por ex.: calamidades públicas). Quanto à necessidade da autorização legislativa os dois primeiros créditos suplementar e especial dependem de lei autorizadora da Câmara para sua abertura; o último extraordinário é aberto por decreto do Executivo, com imediata comunicação ao Legislativo[2]. Segundo o contido no projeto em análise, o Poder Executivo pretende abrir crédito suplementar. Como ensina José Afonso da Silva, os créditos orçamentários são estabelecidos em favor das unidades orçamentárias, que são as unidades administrativas (em geral, no nível departamental) responsáveis pela execução dos programas. As dotações significam parcelas desse crédito destinadas a alguma despesa ou a despesa de algum serviço, projeto ou atividade, e até para algum órgão[3]. Quanto às leis sobre políticas públicas e execução orçamentária são de iniciativas do poder executivo. A atribuição típica e predominante da Câmara é a 'normativa', isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes, no que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre a sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais; apenas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no Prefeito. Assim, no presente projeto compete apenas autorizar ou não a matéria orçamentária, ou seja, quando tratar de autorização de crédito especial ou suplementar não compete a Câmara dar a ele outra finalidade. A denegação de créditos suplementares e especiais é ato de deliberação exclusiva da Câmara como, aliás, o é toda votação de lei -, mas sua autorização está vinculada às exigências constitucionais e legais superiores[4].Em análise sobre a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, Regis Fernandes de Oliveira dispõe:Sempre entendemos que o órgão apropriado para fixar as políticas públicas e dar-lhe as diretrizes é o Executivo. Este tem todos os dados em mãos, mantém em seu poder todo o plexo de informações sobre os recursos que possui e como irá empregá-los. Daí, sem sentido se afigura a transferência de tal discussão para o parlamento. O Congresso pode e deve discutir o orçamento, como pela essencial, democrática e republicana. No entanto, não tem elementos para divergir, em essência do governo. Nem pode, porque a execução caberá ao Executivo, que fixa as políticas públicas.Convenhamos que não tem o Poder Legislativo, hoje, estrutura e conhecimentos específicos para alterar, na essência, a proposta da lei de diretrizes orçamentárias e também a proposta de orçamento anual. (Curso de Direito Financeiro. 3 ed. 2010. p. 447) A matéria relacionada a abertura de crédito para fins de suplementação referida no artigo 1° do presente Projeto de Lei, tem como finalidade utilizar recursos oriundos da redução orçamentária disposta no artigo 3º; assim como a abertura do crédito suplementar prevista no artigo 2º, o qual tem como propósito utilizar recursos da redução indicados no artigo 3º; em conformidade com o que prevê os incisos III do § 1º do art. 43, da Lei nº 4.320/64.Quanto ao âmbito de incidência das despesas indicadas no art. 2º que sofrerão anulação parcial, cabe salientar que a Constituição Federal veda a anulação de despesa com pessoal e seus encargos.Art. 166. (...)§3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:I sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;II indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:a)   Dotação para pessoal e seus encargos;b)   Serviço da dívida;c)   Transferência tributárias constitucionais para estados, Municípios e Distrito Federal; (...)  Além disso, é importante frisar que qualquer alteração na Lei Orçamentária deve ser compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, na forma do disposto no inciso I do parágrafo 3º do art. 166 da Constituição Federal acima mencionado. Assim, o art. 1º do Projeto solicita autorização para proceder essas adequações.Ademais, é oportuno lembrar que os valores gastos com a educação devem ficar no patamar mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) e, com saúde, o montante de 15% (quinze por cento) do orçamento vigente. Logo, caso assista dúvidas, deve-se solicitar informações ao autor do projeto ou ainda ao setor competente se com as alterações propostas ainda será respeitado os limites legais.Quanto à conveniência na alteração do orçamento, a análise é de competência de cada edil, para isso, poderá solicitar informações ao autor do projeto ou ainda, efetuar audiência pública com os munícipes para que possa ouvir os anseios da comunidade.Em que pese à limitação sobre a possibilidade de alterar o projeto proposto, poderá a comissão solicitar informações ao autor do projeto para auferir se realmente será benéfico ao município retirar o montante de R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais) da Secretária Municipal de Educação e investir em outros departamentos.Diante do exposto, desde que atendidos os percentuais mínimos com gastos na educação e saúde, bem como, respeitado o artigo 166 da Constituição Federal, é possível a abertura do crédito proposto. Ademais, cumpre aos nobres Edis verificar a conveniência e oportunidade do projeto em apreço, bem como, fiscalizar a aplicação dos recursos dos programas e metas ora traçados. Este é o parecer, s.m.j., que ora subscrevo[5]. Marechal Cândido Rondon, 18 de fevereiro de 2011.    VICTOR EDUARDO BERTOLDI BOFFProcurador JurídicoOAB/PR 41.452[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 16a Edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2008. Pág. 694/695.[2] Ibid.[3] Ibid, p. 296.[4] MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 16a Edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2008. Pág. 617/618.[5] Parecer manifestado segundo a convicção desta Advogada, o qual não é vinculativo, podendo a Administração adotar a solução que melhor resguarde o interesse público.

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