Parecer - Parecer Jurídico: Favorável de 09/04/2013 por Victor Eduardo Bertoldi Boff (Projeto de Emenda a Lei Orgânica nº 1 de 2013)

Ementa: Possibilidade de alterar o artigo 17 da Lei Orgânica Municipal,
segundo precedentes do TCE-PR e STF que não exige a anterioridade na fixação
dos vencimentos do prefeito. Contudo, posicionamento divergente segundo
interpretação sistêmica da Constituição, veda esta possibilidade.



Foi formulada consulta a esta Procuradoria,
no sentido de analisar a Emenda a Lei Orgânica nº 01/2013 e verificar se atende
aos ditames legais.



Dispõe a redação da Emenda:



Art. 1º - Fica alterada a redação do artigo 17 da Lei Orgânica
Municipal, que passa a vigorar com a seguinte redação: 

Art. 17 Os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários
Municipais serão fixados por Lei de iniciativa da Câmara Municipal, dentro dos
limites e critérios estabelecidos na Constituição Federal.

Parágrafo único Fica vedada a fixação dos subsídios dos agentes de
que trata o caput deste artigo, dentro de um período menor do que 12 (doze)
meses ou mais do que 02 (duas) vezes dentro da mesma Legislatura. 

Art. 2º - Esta Emenda à Lei Orgânica entra em vigor na data de sua
publicação



A redação original do diploma a ser alterado
exige a anterioridade na fixação dos subsídios dos agentes políticos:



Art. 17 Os subsídios do Prefeito,
do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais serão fixados por Lei de
iniciativa da Câmara Municipal, dentro dos limites e critérios estabelecidos na
Constituição Federal, até trinta dias antes das eleições municipais.



No entanto, a nova redação, remete a fixação
nos moldes da Constituição Federal, portanto, sem o princípio da anterioridade,
retirado com a EC 19:



Art. 29 (...)

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários
Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que
dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;



Posicionamento sobre a matéria já foi exarado
em Parecer Jurídico nº 05/2013, o qual em suma aduz:



O princípio da anterioridade tem por escopo assegurar a impessoalidade
e a moralidade administrativa, uma vez que, no caso específico em análise,
somente poderia ser estabelecido os vencimentos aos agentes políticos antes de
conhecido o resultado do pleito eleitoral.



Portanto, era este o entendimento expresso que vigorou até a EC 19/98.
Todavia, a retirada de tal previsão do texto Constitucional e posterior alteração
pelo Poder Derivado Decorrente nas Constituições Estaduais, possibilitou que a
matéria fosse legislada pelos detentores dos cargos políticos, ou seja, um Prefeito
durante o exercício do Mandato poderá ver o seus vencimentos alterados pela
iniciativa da Câmara.



O Tribunal de Constas do Estado do Paraná já analisou o tema através do
Acórdão nº 465/12 Tribunal Pleno:



Na consulta em tela, esclareceremos sobre os subsídios dos Agentes
Políticos do Poder Executivo os quais, nos termos do Art. 29, V da CF não se
adstringem ao princípio da anterioridade, e sim unicamente ao princípio da
reserva legal. Entretanto, a Constituição autoriza que os subsídios dos Agentes
Políticos do Poder Executivo, mediante iniciativa da Câmara Municipal, seja
refixados a qualquer momento.



A resposta à pergunta formulada no Acórdão citado foi no sentido de
que:



a) é possível fixar, no curso da legislatura, os subsídios do Prefeito
Municipal

Sim, atendido ao princípio da Reserva Legal e a iniciativa privativa da
Câmara Municipal, o subsídio do Prefeito Municipal poderá ser fixado e/ou
refixado a qualquer tempo.



Ainda, conforme Instrução Normativa nº 72/2012 do Tribunal de Contas do
Estado do Paraná, não há necessidade de observar a anterioridade de legislatura
na fixação dos vencimentos do Prefeito Municipal:



Art. 3º A
alteração do valor dos subsídios dos Agentes Políticos dos Poderes Executivo e
Legislativo, obrigatoriamente precedida de lei municipal autorizadora, poderá
ocorrer pela:

I - revisão
geral anual: o aumento linear dos vencimentos de todos os servidores municipais
tendo por fundamento o art. 37, X, da Constituição Federal, e estendida aos
agentes públicos e políticos;

II -
recomposição ou atualização: o acréscimo do valor nominal dos subsídios por
incorporação do índice inflacionário em momento futuro à revisão geral, tendo
em vista o descasamento da extensão da database dos servidores e o período de
atualização dos subsídios dos Agentes Políticos;

III -
reajuste: o acréscimo nos vencimentos cujo valor seja maior que o índice
inflacionário e não tenha fundamento no art. 37, X, da Constituição Federal;

IV -
refixação: a fixação de novo valor do subsídio por força da expressa revogação
de dispositivo ou ato legal que o tenha fixado anteriormente.

Parágrafo único. A hipótese descrita no inciso III não se aplica ao
subsídio dos Agentes Políticos eletivos em geral, não se aplicando, ainda, o
inciso IV, aos subsídios dos Vereadores, por força dos princípios da
anterioridade e da inalterabilidade incidente sobre o valor dos subsídios
destes, excluindo-se para esse efeito unicamente a possibilidade de
atualizações limitadas à variação da perda inflacionária, visando a manutenção,
à época do pagamento, da expressão monetária do valor original fixado.



Para a Corte de Contas do Estado não há necessidade de observar a
anterioridade no momento de fixação dos vencimentos do Prefeito, ou seja, a
qualquer momento pode ser revisto ou fixado. A interpretação foi extraída da
análise literal do texto constitucional. Note-se que mesma regra não vale na
fixação dos subsídios dos vereadores.



A Corte de Contas manifesta-se no sentido de
ter autonomia municipal para a fixação da anterioridade em sua Lei Orgânica:
(Parecer Jurídico nº 05/2013)



Antes de defender uma análise de constitucionalidade da EC 19/98, ou a
aplicação dos princípios da moralidade e impessoalidade para o caso proposto, a
legislação em análise violou a Lei Orgânica Municipal, pois esta, não retirou a
exigência da anterioridade e, neste caso, de observância obrigatória. Mesma
opinião externada pelo TCE-PR na IR 72/2012 em seu Anexo I:







Aprovação
dos Atos de fixação dos subsídios depois das eleições.
CF, art. 29, V,
art. 37, caput e Jurisprudência do STF.



Os
subsídios dos agentes políticos do Poder Executivo não estão sujeitos aos
princípios da anterioridade de legislatura e de inalterabilidade, sendo,
assim, válido o Ato, devendo-se,
contudo, estar em consonância com os critérios da Lei Orgânica do Município,
se não conflitante com as normas constitucionais. (grifei).


Ato
inválido.
Será
adotado o mesmo valor devido em dezembro da legislatura anterior, desde que
tenha preenchido os critérios válidos, devendo no recebimento, ainda, atender
os limites previstos na Constituição Federal e formas de atualização
admitidas.







Em momento pretérito já nos manifestamos pela
observância do princípio da anterioridade, posicionamento ainda mantido por
este procurador: (Parecer Jurídico nº 05/2013)



Ampliando um pouco a discussão, talvez, questionável a própria interpretação
dada pela EC 19/98 no que diz respeito a retirada da anterioridade para a
fixação dos subsídios do prefeito. A anterioridade na fixação dos subsídios tem
dupla finalidade: impossibilitar a interferência do Poder Legislativo nas
atividades do Prefeito, como também, evitar a majoração imotivada dos
vencimentos em troca de apoio político.



O tema já foi debatido em várias ocasiões e, não vejo o motivo de não
estender esta regra que permanece em vigor para o Poder Legislativo ao Poder
Executivo. A doutrina assim já se posicionou:



Finalidade da regra da legislatura: TJSP Essa regra da
anterioridade, conforme já se anotou, tem como fundamento básico os princípios
da moralidade e da impessoalidade, que norteiam todos os atos da Administração
Pública, impedindo que o Poder Legislativo, no curso de uma determinada
legislatura, beneficie ou prejudique arbitrária e discriminatoriamente o Chefe
do Executivo e seu substituto, alterando o valor de suas remunerações (TJSP
4ª Câmara Apelação Cível nº 243.261-1/7/SP Rel. Clímaco de Godoy).
Conferir, ainda: JTJ 153/152; RT 425/212).



Regra da legislatura e impossibilidade de alteração de subsídios após
as eleições: TJSP A lei, ao estipular que a fixação dos subsídios dos
vereadores seja feita em cada legislatura para a subsequente, prevê
necessariamente, que o valor seja fixado antes das eleições, enquanto os
vereadores não saibam se serão ou não reeleitos. Se a fixação fosse feita pós
as eleições, eles estariam fixando, com certeza, os próprios vencimentos,
contrariando o espírito das leis. Assim, com infringência ao princípio da
moralidadeagindo com desvio de
finalidade, é que foi aprovada a Resolução nº 2, a qual deve ser declarada
nula (JTJ 153/152). No mesmo sentido: TJSP fixação pela Câmara Municipal no
final da legislatura e após as eleições inadmissibilidade infringência da
finalidade moralizadora das normas pertinentes Ação procedente Recurso não
provido. Quando a lei fala em fixação da remuneração, em cada legislatura, para
a subsequente, necessariamente prevê que tal fixação se dê antes das eleições
que renovem o corpo legislativo. Isso decorre da ratio essente do preceito.
Ora, se essa fixação se desse depois das eleições para a casa Legislativa, os
legisladores estariam infringindo a finalidade do preceito, pois,
eventualmente, estariam fixando os próprios subsídios (TJSP 1ª Câmara Civil
Apelação Cível nº 179.306-1/Araras Rel. Juiz Euclides de Oliveira).[1]



Se a finalidade é tutelar a moralidade e a impessoalidade dos atos do
Poder Público, não existe sentido em aplicar a anterioridade para o Poder
Legislativo e não estender sua incidência ao Poder Executivo. Pelo próprio
sistema político vigente não há como negar a influência do apoio partidário e a
composição do governo. Portanto, seja oposição ou situação a Casa de Leis ao
Governo, admitir a fixação ou refixação em qualquer momento pode ferir de morte
os princípios que regem a Administração, favorecendo o Prefeito quando for
situação ou do contrário o prejudicando.



A melhor interpretação para o artigo 29, V do texto constitucional é
ampliar e sistematizar com os demais princípios inerentes a atividade da
Administração, que por sinal, o da impessoalidade e moralidade que se
sobressaem ao caso proposto. Portanto, integrar o texto constitucional no
sentido de se exigir que a fixação dos subsídios do Chefe do Poder Executivo e
Secretários sejam fixados por uma legislatura para a seguinte e antes do pleito
eleitoral.



Neste sentido existem fortes entendimentos:



Não significa que o princípio da anterioridade, após a EC n. 19/98,
deixou de ser obrigatório, quando da fixação dos subsídios para Prefeitos,
Vice-Prefeitos e Secretários municipais. Estamos convencidos de que o critério
de fixação da remuneração na legislatura antecedente não foi banido da Lei
Maior Federal ainda que á não esteja expressamente. Assim, é importante
ressaltar que a anterioridade decorre não do comando suprimido pela EC n. 19 de
1998, mas dos princípios constitucionais da moralidade e impessoalidade,
contidos no artigo 37, caput, da Carta Política Federal, além de outros, como
os da razoabilidade (princípio explícito em algumas constituições estaduais) e
da finalidade pública.

Significa dizer que o texto impõe às Câmaras a obrigatoriedade de a
fixação dos subsídios ocorrer ao final de uma legislatura para vigorar na
subsequente, porém, o ato fixador deve ser votado antes das eleições, quando
ainda não se conhecem os eleitos, revestindo-se, assim, o ato, de
imparcialidade.[2]



Conforme artigo publicado em sua revista, o Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais não segue o entendimento adotado pela do Estado do
Paraná, senão vejamos:



informa-se que, dos posicionamentos acima aventados, o entendimento do
tcemg, consolidado no enunciado de súmula n. 72, é pela obrigatoriedade de se
observar o princípio da anterioridade na fixação dos subsídios não apenas de
Vereadores, mas também de Prefeitos, Vice-Prefeitos e secretários municipais.
conforme será visto adiante, as decisões da corte de contas mineira baseiam-se
numa interpretação sistemática do texto constitucional, notadamente, em relação
ao caput do art. 37 da cr/88, o qual determina à administração Pública
observar, entre outros, o princípio da moralidade e o da impessoalidade.



(...)



Sobre a impossibilidade de fixar os vencimentos do prefeito após as
eleições municipais já se pronunciou o Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SUBSÍDIOS - PREFEITO - VICE-PREFEITO - SECRETÁRIOS
- VEREADORES - PRESIDENTE DA CÂMARA - PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE - FIXAÇÃO APÓS
O RESULTADO DA ELEIÇÃO - MORALIDADE ADMINISTRATIVA - SENTENÇA REFORMADA EM
PARTE. A fixação de subsídios aos agentes políticos feita por Ato Administrativo
posterior às eleições municipais, quando seus resultados já eram conhecidos,
vicia o ato por atender mais ao interesse pessoal de tais agentes, em
detrimento do interesse público. (TJMG Processo 1.0133.05.023906-9/005
julgamento em 04/05/2010).



A alegação de que a fixação dos vencimentos do Poder Executivo é de
iniciativa do Poder Legislativo e, portanto, não há influência do Prefeito na
discussão da matéria me parece que de longe não retrata a realidade do sistema
político vigente. A influência entre os governos de mesma afinidade política é
latente, fato que, possibilita a discussão conjunto da matéria objeto da
presente consulta.



"A Constituição do Estado, em seu art. 179, determina que a
fixação de remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador deverá ocorrer em
uma legislativa para vigorar apenas no quadriênio seguinte. (...) Não consta
expressamente no texto constitucional do Estado de Minas Gerais, como se pode
notar, a obrigatoriedade de que a fixação dos vencimentos de Prefeito,
Vice-Prefeito e Vereadores ocorra antes das eleições. No entanto, a limitação
temporal encontra-se implícita naquele dispositivo, cujo escopo é vedar que o
agente público determine sua própria remuneração, o que vulnera os princípios
basilares do Direito Administrativo, tais como moralidade e impessoalidade, que
devem nortear todos os atos da Administração Pública, consoante dispositivo no
art. 37, 'caput', da Constituição da República (CR/88) e o equivalente art. 13
da Constituição Mineira (CEMG/89). (...) Conclui-se, sem grande esforço, que a
fixação, na legislatura anterior, dos subsídios que irão somente prevalecer
após o resultado das eleições locais, permite que os agentes públicos façam
juízo de valor pessoal a respeito do assunto, contrariando os princípios da moralidade,
da impessoalidade, da supremacia do interesse público (...)". (TJMG
Processo 1.0133.05.023906-9/005 julgamento em 04/05/2010 inteiro teor).



Portanto, após a construção proposta, me parece que, fica evidente a
invalidade do projeto proposto, uma vez que, foi apresentado no dia 26 de
dezembro de 2012 e aprovado no dia 28 de dezembro de 2012, ou seja, após as
eleições municipais. Fato que, viola a Lei Orgânica do Município de Marechal
Cândido Rondon e ainda, em uma interpretação sistêmica, o próprio texto da
Constituição da República Federativa do Brasil.



Por fim, por dever de ofício, informamos que
o Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre a inaplicabilidade da
anterioridade após o advento da EC 19, conforme decisão da Ministra Cármen Lúcia
(Ag.Reg. no RE 484.307 PR):







Diante o exposto, respondemos a consulta no
sentido de ser aplicável o princípio da anterioridade segundo interpretação sistêmica
do texto Constitucional. Todavia, informamos que a orientação do Tribunal de
Contas do Estado do Paraná e Supremo Tribunal Federal são no sentido de que se
não houver vedação imposta pela Lei Orgânica Municipal referido princípio não é
de observância obrigatória.



Este é o parecer, s.m.j., que ora subscrevo[3].



Marechal Cândido Rondon, 09 de abril de 2013.







VICTOR EDUARDO BERTOLDI BOFF

Procurador Jurídico

OAB/PR 41.452









[1] MORAES,
Alexandre de. Constituição do Brasil
Interpretada, 8ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2011. Pág. 666.





[2]
Disponível em: http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1020.pdf.
Acessado em 20/02/2013.





[3] Manifestação
segundo a convicção deste procurador, a qual não é vinculativa, podendo a Administração
adotar a solução que melhor resguarde o interesse público.

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